法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助律师，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是党和政府亲民、爱民、惠民的具体体现。2014年4月21日，习近平总书记在听取司法部工作汇报时，对法律援助工作作出重要指示，强调“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设”。党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，同时明确指出要“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系”。法律援助工作应当以维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点,着力扩大法律援助覆盖面；其中，将申诉案件纳入法律援助范围，将是法律援助工作的重要改革和进步。自四中全会《决定》中明确提出“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”后，各地陆续开展相关工作，但目前仍处于探索阶段。此时，对申诉案件纳入法律援助范围相关问题进行梳理、分析，有助于形成统一、完善的工作机制，有利于该项工作的顺利开展。

一、将申诉制度中介入法律援助的必要性和意义

（一）申诉案件的概念解析及申诉制度的现实意义

申诉，是公民维护权益的一种方式。申诉有两种，一则诉讼当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决或裁定不服时，依法向法院或者检察机关提出重新处理的要求，即诉讼上的申诉；二则指国家机关工作人员或政党、社团成员对所受处分不服时，向原机关、组织或上级机关，组织提出自己的意见，即非诉讼上的申诉。本文讨论的将“申诉案件纳入法律援助范围”中的“申诉”，特指诉讼上的申诉。

申诉不是诉，而是一项权利。诉讼上的申诉，含义等同于“申请再审”，而申请再审也不是严格意义上的诉，法院受理了当事人的申请再审，并不意味着已启动了再审程序，必须经法院审查后决定是否启动再审程序，或者说申请再审必须符合法律规定的再审条件。

申诉制度的现实意义在于，通过赋予当事人申诉权，有利于依法纠正已经发生法律效力的错误判决、裁定，充分体现和贯彻实事求是、有错必纠的方针政策。对于申诉制度的争议及讨论一直没有停止过，有人认为申诉制度使得目前的司法公信力受到了前所未有的挑战，有人从既判力理论来认为应取消现行的审判监督程序制度。然而，我国两审终审制外加审判监督程序的诉讼模式，经过几十年的司法实践，已证明了不论是从节省司法资源，还是从减少诉讼成本上，都符合中国的国情，符合中国人传统的法律观念。

（二）将申诉案件纳入法律援助范围的必要性和重要意义

经过多年的发展实践，法律援助事业已经形成了比较完善的工作制度，在服务困难群众方面取得了很好的社会效果和突出的成绩。然而，随着社会经济的不断发展，民生诉求越来越多，人们对于法律援助的期待越来越高，需求也越来越大。我们进一步认识到法律援助工作在化解社会矛盾纠纷中的独特作用，将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，可以有效化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。此种情形下，进一步扩大法律援助范围、将申诉案件纳入其中，也成为大势所趋。

由于申诉人的诉求对象是司法机关的生效法律文书，在审判监督程序中，申诉人在地位上处于弱势。多数申诉人在经济上也处于弱势地位，法律知识欠缺，而申诉案件往往专业性又较强。有的申诉人仅仅是表达了自己的诉求，而没有抓住关键点，即生效裁判中存在的“瑕疵”，而未能及时有效地维护自身权益。将申诉案件纳入法律援助范围，有利于维护弱势群体的权益，通过法律援助的方式实现“公民在法律面前人人平等”的原则。法援律师参与申诉案件的代理，能够有效弥补申诉人法律知识的不足。一方面，法援律师的参与，可以使申诉的过程符合法律规定，也有助于申诉人客观理性地表达自身诉求、面对诉讼结果；另一方面，对于确有错误的生效裁判，法援律师能够帮助当事人精准地找到法律依据和事实依据，有利于纠正个别冤假错案，帮助受援人有效维护自身权益，节省司法成本，维护社会稳定。

二、将申诉案件纳入法律援助范围后可能面临的问题

    （一）终止法律援助的情况将大量出现。

自党的十八届四中全会决定提出将申诉案件“纳入法律援助范围”以来，没有相关上位法就“申诉人何时可以申请法律援助”予以明确规定。地方实践中，有的省市将纳入法律援助范围的申诉案件限定为“已经立案受理的”，但也有一些省市未作限制，即立案前申诉人就可以申请法律援助。出于最大限度的保护申诉人权益的考虑，笔者也支持申诉人在立案前即可申请法律援助的安排。

然而，由于法律援助机构在受理法援申请时一般只做形式审查，即只依据《法律援助条例》及相关地方性法规的具体规定审查申请人的经济状况、受援事项、管辖等，并不对法律纠纷本身进行审查。具体到申诉案件，法援机构在受理法援申请时，并无对申诉人的申诉理由是否合理进行审查的法定义务。这就会导致有部分申诉类法律援助申请，符合法律援助案件的受理条件，而其具体申诉理由并不成立，最终无法在司法机关立案。此种情况出现后，相应法律援助案件只能被迫终止。一旦这类终止案件大量出现，会给法律援助工作的管理、案件补贴的发放等工作带来困难，并造成大量行政资源的浪费。

    （二）法律援助律师力量不足，难以胜任。

为保障申诉法律援助案件顺利开展，确保案件质量，法援机构需要更多素质过硬、经验丰富、能力突出的法援律师。这是由申诉案件的难度所决定的。

一方面申诉案件本身办理难度较大。第一，申诉案件包含的案件类型广泛。申诉案件作为以审判监督程序定义的一类案件，本身就包含民事、商事、刑事、行政类案件，具体的案由纠纷更是涉及广泛。这就要求法援律师需要有较宽泛的业务知识。第二，部分申诉案件涉及的生效裁判文书存在的问题隐蔽性较强。现行制度对法官办案有严格的法律规范和业务要求，每份法律文书也都是经过法官的深思熟虑，存在问题的裁判文书比例很小，即使存在问题也较为隐蔽，这就需要律师具备较强的业务能力。第三，部分申诉案件案情复杂。在申诉案件中，占很大比例的案件案情原本就比较复杂，要么法律规定不甚明确，要么年代久远证据缺失，有些案件的问题恰恰是出现在法律事实的认定、举证规则的运用、证据的采信、法律的适用等方面，此类案件，法援律师要想“翻案”，需要精准的法律分析和深厚的诉讼经验。

另一方面原因是法律援助律师作为申诉人的代理人，除了要尽职尽责地维护受援人的合法权益，在一定程度上还宜承担一定的调解纠纷的职责，以达到定纷止争、息诉罢访的效果。在地方实践中，一些省市已将法援律师的这种“职责”予以明确，如宁波市《关于建立申诉案件律师代理制度和法律援助工作机制的实施意见》中明确规定，“代理律师如认为原判认定事实清楚、适用法律正确、判决得当，应向申诉人释明并做好息诉罢访工作。申诉人同意息诉的，申诉案件法律援助中止”；“对适宜和解的申诉案件，代理律师应协助法院、检察院做好和解工作。代理律师如认为原判结论并无不妥，但程序上有瑕疵，可向申诉人释明情况提出法律意见，经申诉人同意息诉的，协助申诉人签署息诉承诺，可向有关部门申请领取司法救济金”。这种情况下，申诉案件法援律师需要在积极维护受援人合法权益和做好息诉罢访工作之间做出平衡，需要具备诉讼实务、沟通技巧、谈判技巧、社会学、心理学等方面的知识储备和实践功底。

申诉法援案件对法援律师能力有较高要求，而多数法律援助机构律师资源并不充沛，大部分法援律师执业年限较短、承办案件类型单一，具有丰富诉讼经验、调解经验的成熟律师非常匮乏。

    （三）现有案件质量监督管理方式略显乏力。

法律援助工作经过多年的发展，已形成了比较完善的质量监督机制，如：调阅评查案件卷宗、回访当事人、旁听庭审或者公职律师跟案、设立公开投诉电话和公众意见箱、案件研讨会、同行评估等。这些监督方式在现有的法律援助案件质量监督方面，发挥着重要作用。然而，申诉案件纳入法律援助范围后，由于审判监督程序流程与一审、二审程序略有不同，法援律师在代理申诉案件时除了简单的“走程序”，与司法机关的沟通协调工作、对当事人所做的释法析理工作、针对各方开展的调解工作，反而成为工作的核心。对于此类工作，如何评价、如何监督，是以往传统监督方式所面临的新的课题和挑战。

一是事中监督方式可操作性不强。事中监督，一般采取旁听、公职律师跟案、案件研讨会等方式。然而，由于申诉案件并没有庭审程序，谈话、调解等工作时间安排上随意性较强，法律援助机构不便于工作人员实施监督，也不便于安排案件研讨会。另外，部分案件律师在进行调解工作、释法析理等工作时，可能由于案情本身的私密性和当事人本人的意愿等原因，法律援助机构工作人员过多参与，未必对纠纷和解有助力。

二是事后监督方式评价效果不甚理想。由于申诉案件程序较为简单，诸如调解、释法析理等工作未能转化为书面材料，卷宗不能完整的反映律师的工作，评查卷宗的监督方式就不能准确的评价律师的工作；受援人的态度受案件结果影响较大，通过回访当事人，也难以客观反映律师的工作质量。对于多数未进入再审程序的申诉法援案件，由于没有“决定再审裁定”佐证律师的工作成果，如何监督律师的办案质量是一个难题。

（四）易引发受援人与法律援助律师、法律援助机构之间的矛盾。

法援律师的具体工作，会直接引发受援人与法援律师之间的矛盾。如上文中提到，法援律师除了尽可能的维护受援人权益外，还宜承担一定的释法析理、调解纠纷的职责。然而，这往往并不符合受援人本身的期待。当律师认为原审没有错误，故而向受援人释法析理，引导其息诉罢访时，很容易引发当事人对法援律师的不信任，甚至认为法援律师是司法机关的“说客”，进而引发受援人与法援律师之间的矛盾。

此外，申诉法律援助案件中，受援人往往带有负面情绪。一方面，由于申诉人本身认为法院做出的已经发生法律效力的判决、裁定存在错误，所以往往容易对司法机关失去信任，以致对司法机关乃至一般行政机关等“官方”产生抵触情绪。另一方面，由于部分申诉人“信访不信法”，在进行申诉程序的同时，往往到各级信访部门反映自身诉求，形成信访案件，甚至进一步引发复查、行政复议或行政诉讼，使申诉人自身陷入多种法律纠纷当中。较长的诉讼流程及过多的法律程序，使得申诉人情绪较为敏感，更容易爆发负面情绪。由于法律援助机构本身就隶属于司法行政机关，法援律师代理申诉案件时，一旦出现申请被驳回的情况，受援人往往认为是法律援助机构工作力度不够、不作为，因而激发受援人与法律援助机构之间的矛盾。

（五）司法行政机关作用发挥空间有限。

目前，司法行政机关在申诉案件中的工作，仅限于在申诉案件立案前后，指派法援律师作为申诉人的代理人参与审判监督程序，司法行政机关的工作局限在指派律师，监督律师工作的层面上。在申诉案件办理过程中，司法行政机关在促进申诉案件顺利解决方面可能也发挥着一定的作用，但并没有形成固定的沟通、协调等工作机制，相关监督、管理、指导工作往往是个案的、临时的，这就使得司法行政机关作用发挥空间大大受限。

对于审判机关裁判确有错误的案件，司法行政机关如何积极发挥作用，帮助受援人达成诉求，使得案件能够再审“翻案”；对于适用法律正确，但法官行使自由裁量权时明显有失公平的案件，司法行政机关如何发挥能动性，促进此类案件进入再审；对于审判机关办案过程中，存在轻微瑕疵的案件，如何能够通过司法行政机关的努力促进审判行为更加规范；对于一些审判机关裁判文书不存在错误，但受援人确有困难的案件，司法行政机关能否发挥能动性，促进纠纷妥善解决，实现定纷止争。以上都将是需要进一步探讨的问题。

三、解决问题的思路和建议

（一）源头把控，减少终止案件的数量。

为解决终止法律援助案件可能大量出现的问题，首要是在法律援助申请的受理环节把控好。虽然按照《法律援助条例》的相关规定，法援机构在受理法援申请时并不对申诉人的申诉理由是否合理进行审查，但法律援助机构仍可以在受理环节，比照《民事诉讼法》中有关申诉案件立案受理条件的规定进行实质“审查”。虽然，这种“审查”并不能作为受理法律援助案件受理与否的依据，但在“审查”过程中初步筛查出部分案件不符合申诉案件立案受理条件的信息，也对法援机构开展案件把控工作大有助益。对于经“审查”不满足《民事诉讼法》受理条件的申诉援助申请，法援机构可以对申请人开展必要的劝解疏导工作。针对裁判文书存在误解的申请人，通过释法析理，让其正确理解法律的适用；针对存在其他法律纠纷而合法权益受到侵害的，通过必要的诉讼指引，引导其依相关法定程序表达诉求。

（二）激励加培养，增强法律援助律师队伍力量。

1、建立激励机制，促使更多优秀律师加入到申诉法援律师队伍中来。为提高申诉法援律师队伍对优秀律师的吸引力、充分激发原有法援队伍中律师的工作活力，建立适当的激励机制是必要的。第一，要在一定程度上提高申诉案件补贴标准。由于申诉法援案件的平均难度高于其他类型法援案件，有必要适当提高申诉法援案件的案件补贴标准；对于进入再审的案件，为充分肯定律师工作，再审阶段不宜按照第二阶段减半处理，而是应当全额给付补贴，尽量促使同一律师代理再审案件；此外，对于在申诉案件过程中，息诉罢访工作突出的法援律师（如促进当事人达成和解协议、协助申诉人签署息诉罢访承诺书等），考虑适当提高补贴数额。另一方面，法律援助工作作为律师的一项公益性工作，应当作为评价律师执业情况的重要标准。法律援助机构应当与律协、司法行政机关律师管理部门建立信息沟通平台，定期将辖区内执业律师承担法律援助工作的情况反馈相关部门，作为律师考核、评优的依据。对于在申诉法援案件中表现突出的律师或律所，应给予一定的荣誉，以激发律师、律所参与申诉法援案件的积极性。

2、建立科学的、长远的人才培养模式。为进一步加强申诉法律援助律师队伍的可持续发展，应建立有益的法援律师人才培养模式：一方面，要加强申诉法援律师的业务培训。为申诉法援律师提供定期的培训机会，让其熟悉申诉程序业务知识，了解各领域申诉案件的办理要点；有条件的法律援助机构可以根据律师的专长进行分组，针对不同的组别开展不同领域诉讼业务的培训。另一方面，为进一步提升申诉法援律师的业务能力；在开展诉讼业务培训的同时，可以考虑增加心理辅导、沟通技巧等课程的培训，对于承办特殊类别案件如行政案件申诉、婚姻家庭案件申诉的，法律援助机构也可安排相关方面问题的专家，给予法援律师以法律专业外的社会学知识和经验的培训，以全面提升法援律师的办案能力。与此同时，法律援助机构应在工作中注重公职律师的锻炼和培养，培养一支素质高、业务精的公职律师队伍，作为申诉法援案件强有力的律师资源后盾。

（三）深度挖掘，新旧案件质量监督方式发挥合力。

1、严格管理，工作留痕，促进传统案件质量监督方式得以实行。由于部分案件质量监督方式（如：抽查调阅卷宗等），主要依赖于案卷中的书面材料，为使这一方式仍能够发挥作用，就要求律师在办理申诉案件过程中，尽可能的将工作流程和内容“书面化”，做到“工作留痕”。在进行释法析理、调解等工作时，应当制作谈话笔录、调解笔录，达成和解协议或申诉人息诉罢访进而撤诉的，也应做出面记录。对于申诉人不配合而不便制作书面笔录的情形，法援律师也应详细记录谈话的时间、地点、主题及当事人的反馈，为法律援助机构开展案件质量监督工作提供依据。

2、将同行评估作为申诉法援案件质量监督的主要方式。近两年，同行评估作为一种新的法律援助案件质量监督方式已在部分省市推行。同行评估方式的客观性、公平性、专业性，受到越来越多的认可。如上文中提到，申诉法援案件律师的办案质量，不能简单地通过胜诉率、当事人的满意程度这些显而易见的指标确定。相比于其他类型案件，申诉法援案件的质量监督，更需要强调“实质性”，只有同行评估这种方式能够最大程度的确保对律师办案质量的“实质性”评价。因此，同行评估应当成为申诉法援案件的主要监督模式。为使同行评估作为一项常态化的监督方式作用于申诉法律援助案件当中，法律援助机构应当建立统一的工作规范给予制度保障，确保同行评估工作能够采用科学的程序、方法，做到实事求是、公平公正。

（四）规范工作，积极预防受援人与法援机构间矛盾。

应对受援人与法律援助机构之间可能产生的矛盾，工作重点毋庸置疑的要放在预防上。因为相比于解决矛盾，做好预防能够达到事半而功倍的效果。预防工作是全方面的：第一，在法律援助申请受理环节，法律援助机构工作人员要对申请人做好风险提示，使法援申请人充分理解以后可能面临的败诉风险。尤其对于过分乐观的申请人，这一点尤为重要。为保障风险提示的有效性，建议采取书面与口头相结合的风险提示方式，即每一案件均让当事人签收风险提示书，个别重点案件还要在发放风险提示书的基础上对特殊的风险点向申请人予以提示。第二，形成内部的风险提示流程。在申诉法律援助案件中，应当建立一个贯穿于整个案件进展的矛盾风险提示工作机制。每个申诉法援案件都应有一个“矛盾风险提示表”。从法援申请受理开始，在任何一个工作环节中发现矛盾风险，都应在表格中记录、提示，以便下一阶段办案人员、其他相关工作人员参考，有针对性地回避、疏解矛盾。第三，规范法援律师的代理行为。法援律师在进行息诉罢访工作时，为避免当事人产生误解，应该格外注意自身言行，根本上是要明确站位。息诉罢访工作和向司法机关争取“翻案“，具体的做法虽然不同，但根本出发点是一致的，都是为保护受援人利益。律师的工作客观上也起到帮助司法机关缓和工作矛盾的效果，但法援律师的基本出发点还是要维护受援人的合法权益。同样的工作，出发点不一样，效果不一样，受援人的反馈也不一样。所以，要牢牢把握住法援律师的工作立场这个关键环节。

（五）协调配合，积极发挥司法行政机关的职能作用。

1、建立司法行政部门与司法机关的沟通、协调工作机制。法援律师认为审判机关裁判确有错误、法官行使自由裁量权时明显有失公平时，应将该代理意见层层反馈至司法行政机关，司法行政机关可通过沟通、协调工作机制就此意见与司法机关进行充分沟通，以提醒司法机关注意在原裁判中可能出现的问题，进而帮助受援人达成诉求；对于审判机关办案过程中，存在轻微瑕疵的案件，司法行政机关可以采取定期整理反馈的形式，促进审判机构规范审判工作行为；对于一些裁判文书不存在错误，但受援人确有困难的案件，司法行政机关也可在与司法机关充分沟通的基础上，积极协调其他政府职能部门，为受援人解决实际困难，促进纠纷妥善解决，实现定纷止争。

2、发挥司法行政机关职能优势，促进人民调解力量与法援律师力量相互配合。司法行政机关可以充分调动人民调解工作的力量，在申诉法援案件中，每一案件除指派一位法援律师外，还指定一名人民调解员负责，形成1+1的搭配模式。人民调解员深度介入申诉法律援助，可以弥补部分专业型律师在调解经验上的不足，二者互相帮衬，提升申诉法律援助案件纠纷解决的效果。