调解，作为解决纠纷的重要手段之一，具有解决纠纷彻底、成本低廉、对人际关系的损害性较小等优点。目前，我国正处在关键的社会转型时期，社会主义市场经济的飞速发展给我们的生活带来了巨大改变。一方面，民间私权纠纷层出不穷；另一方面，由拆迁安置、征地补偿、政府行为引发的新型纠纷不断涌现。因此，从中央到地方都非常重视建立多元化纠纷解决机制。党的十八届四中全会明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。各地也非常注重引导和支持人们理性表达诉求、依法维权，注重就地化解矛盾纠纷。

      “三调联动”的纠纷解决机制正是在上述背景下应运而生。作为整合了社会资源与行政资源的新兴调解机制，“三调联动”提高了纠纷解决效率，改变了过去一些部门因条块分割互相推诿扯皮的官僚主义低效率。“三调联动”在调解方式上既灵活、高效、便捷，又有行政力量的权威，同时还有各种社会资源作为支撑，所以，在面对特定纠纷的时，能以最少的成本最好地解决纠纷。因此，自诞生伊始，其就展示了方兴未艾的强大生命力。但是，我们也应当看到，人民调解、行政调解和司法调解在“三调联动”机制中也存在各自的短板与不足。如何解决这些不足，使其扬长避短，发挥合力，在构建社会主义和谐社会，推进政府法治建设过程中发挥出更为积极有效的作用，也是笔者在下文中将要重点探讨的问题。

      一、建立“三调联动”工作机制的立法支持

      最高人民法院、司法部于2007年8月联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，意见中对新时期人民调解工作的重要性进行了强调，同时指出要进一步加强人民调解与诉讼程序的衔接配合。

      最高人民法院于2009年2月下发了 《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》，着重提出了基层法院与人民调解衔接配合的问题，同时，于同年7月24日制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，其中明确强调“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的主要目标是：充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。”这些规定的相继出台，为“三调联动 ”机制提供了法律上的支撑 。

      二、三种调解方式各自的特征与优势

     （一）人民调解的特征与优势

      人民调解属于无公权力介入的诉讼外调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使当事人双方通过面对面的交流，在互相平等尊重的基础上达成谅解，签订调解协议，消除矛盾与纠纷的过程。

      人民调解在构建“三调联动”机制中，属于解决矛盾和纠纷的第一道防线，承担的是大量社会矛盾和纠纷的过滤器作用。人民调解的优势主要体现为其广泛的群众基础和灵活的调解方式。首先，人民调解委员会是群众性组织，各调解委员会之间没有从上至下的领导关系，与国家政府部门和其他社会组织之间也没有隶属关系。人民调解委员会的委员通过选举产生，人民调解委员会根据自身需要，依照法律规定从群众中聘任其他调解员，所有人民调解员都来自群众、并且代表群众利益，无偿对群众服务。其次，人民调解通过群众平等协商解决自己的矛盾纠纷，这种调解方式可以将法与情融合在调解过程中实现法与情的统一，使法的实施更易于被广大人民群众所接受。

• 行政调解的特征与优势

      行政调解，是国家行政机关根据法律规定，对属于国家行政机关职权管辖范围内的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。

      行政调解的优势主要表现在：第一，行政机关调处社会纠纷符合我国国情与传统习惯。在现实中，公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后，往往不通过司法机关解决而寻求行政机关解决。第二，行政调解具有更强的专业性。行政主体工作人员长期从事行政管理工作，具有丰富的管理经验和技术，能够在纷繁复杂的新型纠纷中及时找到症结，可以对当事人提出更有针对性的调解意见，利于当事人接受并达成协议。

     （三）司法调解的特征与优势

      司法调解亦称诉讼调解，是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，是当事人双方在人民法院法官的主持下，通过处分自己的权益来解决纠纷的一种重要方式。司法调解以司法审判权的介入和审查为特征，实际上是公权力主导下对私权利的一种处分和让与。

      司法调解的优势主要体现为法律效率更高和较之人民调解法律权威性更强两个方面。首先，司法调解贯穿民事诉讼的全过程，民事诉讼第一审程序、第二审程序和再审程序均适用调解，庭审前可以进行调解，庭审中可以进行调解，庭审后也可以进行调解。这种只要在法院裁判作出前均可调解结案的特质，就决定了司法调解在处理民事案件时具有极高的效率。

      其次，人民法院调解达成的协议和制作的调解书，是国家审判机关行使审判权的司法文书，调解书一经送达当事人，立即发生法律效力，与法院制作的判决书具有同等法律效力，是法院强制执行的根据，而人民调解达成的协议则是一种群众自治组织调解民间纠纷结果的记录和一般文书，没有强制执行的效力。

      三、 三种调解方式在“三调联动”机制中各自面临的问题

     （一）人民调解在“三调联动”机制中面临的问题

       一是人民调解员的队伍建设问题。这主要表现在:首先，调解员文化程度参差不齐，多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，影响调解质量与效率。其次，调解人员队伍不稳定，人员调整频繁，不能专职专用。再次，一些经验丰富，年纪偏长的调解员并不能适应当今社会多媒体办公的需要，对计算机操作的熟练程度不够，不能熟练的使用计算机进行案件记录。这些方面，无疑都会影响调解工作的开展。

      二是人民调解组织的经费保障问题。在实践中，人民调解委员会在调处案件时常常面临办公经费匮乏的窘境，人民调解员的津贴亦很微薄。经费和津贴的不足已经影响到人民调解队伍的稳定和调解工作的开展。

• 行政调解在“三调联动”机制中面临的问题

      一是行政机关在调处社会纠纷时缺乏相对的独立性和公正性。具体调处社会纠纷的往往是行政机关所属机构或行政机关的上级机关，特别在调处自身权限范围内与行政管理有关的纠纷时，多数由行政机关内部工作人员自行开展调解工作，而调解也多为走形式走过场，并不追求调解效果，致使行政调解在实践中缺乏独立性和公正性，难以发挥其应有的效果。

      二是行政调解没有可遵循的统一调解程序，在实践中随意性较大。行政调解通常按照其行使行政管理的权限对相关纠纷进行调处，一般包括信访调解、治安调解、城管调解、环保调解、交通调解等调解类型。具体调解时，行政机关一般依据相关实体法的规定，但实体法没有规定行政部门在调解中应当具体遵循的程序。加上法律对调解后达成协议的效力没有强制性保障，当事人可以随意反悔，这就造成行政人员对行政调解的态度较为冷漠，调解过程也仅仅是为了满足形式需要。

• 司法调解在“三调联动”机制中面临的问题

       一是法院和人民调解组织缺乏有效衔接。首先，法院的调解全程由法官行使调解权力，这就造成法院同人民调解组织的联系较为淡漠。其次，人民法院对人民调解组织的工作指导和人员培训在实践层面缺乏具体的有效操作。指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责之一，但是人民法院对其所在的基层人民调解工作的指导和人员培训虽然在实践中出现过，但这种指导和培训没有能够形成长期固定、可具体实施的制度，法院对人民调解委员会的工作指导和人员培训仅仅是一种宣示性的形式，没有发挥其实际应有的指导作用。

       二是法官促调易给当事人造成压力。调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，法官为了提高办案效率，规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，容易导致以压促调、以判促调，可能在某种程度上损害当事人的合法权益。

       四、三种调解方式在“三调联动”机制中合理有效衔接的建议

      人民调解、司法调解、行政调解三大调解有着本质的区别，各有各的的调解领域，但是又存在各自的优点与不足。如何在“三调联动”机制中使其合理有效衔接，扬长避短，实现优势互补，是构建完善的“三调联动”机制，维护社会和谐与稳定的关键所在。

• 人民调解和司法调解的衔接

      一是诉前引入人民调解机制。基层人民法院及其派出法庭在立案接待时，主动向当事人宣传人民调解的优势及特点，告知诉讼风险，将一些未经人民调解组织调解、案情简单、争议不大，特别是双方当事人均在同一个辖区的民事纠纷，在征得当事人同意后暂缓立案，由人民调解组织介入先行调解。

      具体实践工作中，在某些老城区，因为老龄人口比例非常高，每年诉争到法院的纠纷中有很大一部分案件属于家事纠纷。此类纠纷涉及当事人日常生活起居，单纯依靠法院审判有时并不能保证案结事了。针对此种情况，诉前人民调解工作室应运而生。工作室的运行以高效、便捷，费用低、选择多为最高原则。工作室的调解员既有地区调解骨干，又有具有多年调解经验的调解明星，还有法律职业经历的从业人员，多种人员构成可适应各类复杂疑难纠纷。工作室的案件可以由法庭委托，也可以由居民自行申请。对于委托的案件，调解地点既可以是法庭，也可以是当事人所在的社区，甚至可以是居民的家中。对于调解成功的案件，当事人要求司法确认的，可启动绿色通道；对于调解不成功的案件，可直接由巡回审判点直接就近开庭审理。笔者曾针对调解工作室的设立与社区调解员有过深入交流，许多调解员告诉笔者，自从成立了专门的诉前调解工作室后，在这里有了跟法院直接对接的通道，使调解结果更有保障，觉得自己今后干的更有信心、也更有干劲了。

      二是诉中构建委托调解机制。案件进入诉讼程序后，对于有可能通过调解解决的案件，法院可以委托人民调解组织进行调解，也可以专门设置程序，由法官和人民调解员联手进行调解。这样做一方面可以在保证公正的前提下减少诉讼成本，节约司法资源，另一方面，通过参与司法调解，人民调解员也可以提高业务水平，强化业务素质。

      笔者之前曾参与过为解决棚户区改造纠纷而特别设立的“庭所联手”调解。巡回法庭和人民调解室紧邻，对于因各种原因调解不成的案件将直接进入调解室隔壁的巡回法庭，专业的审判员和书记员在此开庭审判，对棚改腾退引发的案件进行从立案到审结的快速办理，并适时组织调解员和当地群众观摩庭审。同时，在“诉调对接”工作机制的基础上，人民调解员和法官会定期会晤，随时交流。对调处成功的案例和经裁决的判例实现资源共享，共同研究解决棚改腾退地区的疑难复杂纠纷。这些工作中的实践做法，对构建人民调解和司法调解的有效衔接，无疑具有很好的示范作用。

• 行政调解和司法调解的衔接

       一是通过立法明确行政调解的法律效力。目前，对行政调解法律效力的规定还存在缺陷，当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议，法律无明确规定应承担的责任，这样显然不合情理。应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念，给予行政调解有效的法律效力保障。

      二是加强法院对行政调解的监督。这主要体现在法院对行政调解协议效力的审查上。对于行政调解过程中存在的有失公正的调解行为，如严重违法、违反回避规定等行政调解达成的协议，人民法院应当予以重视并重新审查协议效力。

       （三）人民调解和行政调解的衔接

      一般情况下，人民调解与行政调解的范围有很大不同，但现实生活中却有相当多的行政违法同时带来了民事纠纷。这时候，就需要行政调解和人民调解有机结合，明确分工。在实践中，对于可以并且需要人民调解组织参与调解的与行政管理相关的民事纠纷，有关职能部门发出邀请函，邀请当地人民调解组织指派人民调解员参与行政调解活动。经调解达成协议的，出具行政调解协议书。对于人民调解组织已经受理的重大或者社会影响广泛的民事纠纷，有关人民调解组织认为有必要的，邀请行政调解机构联合进行调解。经调解达成协议的，出具人民调解协议书。

        五、结语

       调解作为化解社会矛盾纠纷的重要手段，其定分止争的重要的功能为构建和谐社会发挥不可替代的作用。尽管人民调解、行政调解、司法调解在性质、调解方式、调解协议的效力上不尽相同，但三大调解在原则和理念上却有许多共同之处，并且构成了一个相互衔接和互相影响的有机整体。因此，对三大调解资源的研究、整合与利用，已经成为被实践证明了的，对解决矛盾纠纷、构建和谐社会具有重要意义的措施，“三调联动”的工作机制，也必将在民主法治改革进程中发挥更重要的作用。